Naar verwachting treedt per 1 januari 2023 de Omgevingswet in werking (ten tijde van het schrijven van deze blog). Het is een transitie van het bestaande omgevingsrecht zoals wij deze tot op heden kennen naar een nieuwe vorm van omgevingsrecht. Onder de Omgevingswet kennen we niet meer het traditionele bestemmingsplan binnen gemeenten maar zal dit onder de Omgevingswet het omgevingsplan gaan heten. Maar wat is het omgevingsplan nu precies en wat zijn de verschillen ten opzichte van het bestemmingsplan? En welke juridische veranderingen neemt dit met zich mee? En hoe kan jij voordeel behalen met de wijzingen die de Omgevingswet met zich mee brengt? Je leest het hier.
In het omgevingsplan staan net zoals in het bestemmingsplan regels over de fysieke leefomgeving. Maar er is meer! Zo worden in het omgevingsplan ook sociale, maatschappelijke, economische en andere aspecten opgenomen. Aspecten waar jij op in kunt spelen met jouw initiatief! Lees op deze pagina hoe.
We beginnen bij het begin: wat zijn de uitgangspunten van de Omgevingswet?
Uitgangspunten van de Omgevingswet zijn het vergroten van de inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruikersgemak van het omgevingsrecht. Daarnaast wil men streven naar een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving. Ook tracht men de besluitvorming gestroomlijnder te laten verlopen.
In eerste opzicht zijn dit goede uitgangspunten. Kort gezegd wil de overheid gebruiksvriendelijker en gebruiksgerichter te werk gaan en geeft men hier invulling aan middels de nieuwe Omgevingswet.
Wat is concreet het omgevingsplan onder de Omgevingswet?
Zoals in het begin van de tekst benoemd is het omgevingsplan de ‘’vervanger’’ van het huidige bestemmingsplan. Het bestemmingsplan bevat regels over de fysieke leefomgeving en heeft als uitgangspunt een goede ruimtelijke ordening. Net zoals het bestemmingsplan zal het omgevingsplan door de gemeente worden vastgesteld voor haar eigen grondgebied.
Er is wel een geografisch verschil: heden gelden er meerdere bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente. Het omgevingsplan zal één plan zijn voor het gehele grondgebied van de gemeente.
Uitgangspunt van het omgevingsplan is een meer integrale benadering van het plangebied. Waar heden gekeken wordt naar puur de fysieke leefomgeving staan onder de Omgevingswet ook andere punten centraal. Hierbij kan gedacht worden aan maatschappelijke vraagstukken zoals klimaat, maar ook gezondheid, lokale economie, zorg en participatie draagt hierbinnen een rol.
Zo zal onder het omgevingsplan uitgangspunt zijn dat er sprake moet zijn van ‘’een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’’. Dat is een veel bredere formulering dan het huidige ‘’sprake van een goede ruimtelijke ordening’’.
Figuur 1: de diverse omgevingsaspecten die gemoeid gaan en geconcretiseerd worden in het Omgevingsplan.
Figuur 2: een ‘’evenwichtige toedeling van functies’’. Wonen, werken, winkels, industrie op de achtergrond.
De regels onder het omgevingsplan
Onderdelen van het omgevingsplan zijn dan ook niet meer alleen de concrete gebruiks- en bouwregels die we kennen van het bestemmingsplan. Onder het omgevingsplan wil men ook meer kader-stellende regels opnemen. In de praktijk betekent dit naar verwachting een abstractere vormgeving van de inhoud.
Concreet valt te denken aan dat niet alleen bedrijven binnen milieucategorie 1 en 2 zijn toegestaan in een winkelgebied, maar bedrijven die een geringe impact hebben op de leefomgeving. Er kan dus meer maatwerk geleverd worden. Echter zal dit ook gaan betekenen dat er meer beleids- en beoordelingsvrijheid zal ontstaan. Want wat wordt er verstaan onder ‘’een geringe impact’’? Jurisprudentie zal het ons te zijner tijd leren. Want daar waar meer ruimte voor interpretatie is, zal er meer ruimte voor discussie ontstaan. De regels in het omgevingsplan worden onder de Omgevingswet dan ook kwalitatiever van aard. Daar waar de regels heden concreet en kwantitatief van aard zijn. In de praktijk zal het een mix van beide zijn.
Onderstaand de aspecten waar in een Omgevingsplan mede rekening mee moet worden gehouden:
- Natuurlijke leefomgeving
- Gebouwde leefomgeving
- Maatschappelijke leefomgeving
- Sociale leefomgeving
- Economische leefomgeving
Natuurlijke leefomgeving
Denk hierbij aan aspecten zoals we die nu ook al kennen bij een bestemmingsplanwijziging. Water, bodem lucht, landschapsinrichting ecosystemen en natuur.
Gebouwde leefomgeving
Al het door de mensen gebouwde. Infrastructuur, wonen, recreatie en erfgoed. Dit tezamen met milieubelastende activiteiten, energiebesparing en energievoorzieningen. Deze twee laatstgenoemden kennen we sinds kort ook al onder de huidige wet- en regelgeving. Zo moeten nieuwbouwhuizen gasloos en (deels) energieneutraal worden opgeleverd. Concreet betekent dit onder andere warmwaterpompen en zijn zonnepanelen en ander vormen van hernieuwbare energie verplicht.
Maatschappelijke leefomgeving
Dit is een nieuwe factor. Aspecten zoals klimaatadaptatie, energietransitie, afval, maar ook gezondheid en zorg gaan een veel grotere rol spelen onder de Omgevingswet en dus ook in het omgevingsplan. Met een nieuwe activiteit zoals bijvoorbeeld het realiseren van een woonwijk of bedrijventerrein zullen dergelijke initiatieven ook op bovenstaande aspecten nader uitgewerkt dienen te worden. We gaan naar een meer integrale benadering van de omgeving en (lokale) behoefte dan alleen een uitwerking van puur sec het plangebied zelf.
Zo zal een initiatief voor een senioren-appartementencomplex een woonfunctie toebedeeld krijgen met daarbij behorend de meerwaarde wat deze instelling voor de regio betekent. Namelijk een initiatief dat bijdraagt aan de vergrijzings- een woningnoodproblematiek in de regio. Twee vraagstukken die heden binnen onze maatschappij grote punten van aandacht zijn.
Sociale leefomgeving
Tezamen met de fysieke leefomgeving speelt onder de Omgevingswet ook het sociale aspect een rol. Een prettige buurt, cohesie en samenhang, veiligheid, maar ook wonen, werken, recreatie en zorg zullen een rol gaan spelen. Ook hier zal je dus met een initiatief rekening mee dienen te houden. Echter kan je dit ook in je voordeel gebruiken. Als jij een initiatief hebt met een sociaal-maatschappelijke bijdrage ((sociale)-woningbouw, kinderopvang, zorgboerderij, dagbesteding)) kan je dit ook in je voordeel gebruiken. Dat jij een maatschappelijke bijdrage levert met jouw initiatief. Kortom: de speelruimte wordt een stuk breder.
Figuur 3: woningbouw.
Economische leefomgeving
Naast de fysieke leefomgeving zal er meer aandacht worden geschonken naar waar vraag naar is. Heden kennen we bij grotere initiatieven al het exploitatieplan. Kleinere initiatieven hoeven hier heden geen aandacht aan te besteden. In de nieuwe situatie kan je dit ook in je voordeel gebruiken. Als de nut- en noodzaak aantoonbaar is dwingt dat de gemeente om mee te denken. Immers: het eigen beleid zal gericht zijn op het stimuleren van de leefbaarheid en lokale economie in de regio.
Participatie onder het Omgevingsplan
De Omgevingswet gaat ook dieper in op het aspect ‘’participatie’’. Participeren is dat de directe omgeving haar invloed kan uitoefenen op een nieuw initiatief of plan. Te denken valt aan een nieuwbouwontwikkeling, het anderzijds invulling geven aan een bestaande functie en locatie en zo nog veel meer.
Onder de huidige wet- en regelgeving wordt er al enige vorm van participatie verwacht. Echter is dit vormvrij. Je mag hier als initiatiefnemer dus zelf invulling aan geven. Zo kan een rondgang langs de buurt al genoeg zijn of een verklaring van geen bedenkingen van je buurman. Ook kan je aangeven waarom je er niets mee hebt gedaan. Vroegtijdige participatie voorkomt bezwaren, zienswijzen en beroepsprocedures in het latere proces. Onder de huidige wet- en regelgeving doe je er dus ook al verstandig aan om de directe omgeving te laten participeren. Uiteraard ben je vrij om kaders te stellen wat al vast staat en waar nog in gezamenlijkheid over gepraat kan worden.
Echter is onder de Omgevingswet opgenomen dat gemeenten vrij zijn om zelf vorm te geven aan het begrip participatie. Gemeenten kunnen dan ook in het omgevingsplan opnemen bij welke initiatieven participatie verplicht is. Zo kan jij als initiatiefnemer verplicht worden om een vorm van participatie te moeten uitvoeren. Uitgangspunt is dat je door vroegtijdig met de omgeving in gesprek te gaan latere juridische procedures en bedenkingen tegen jouw initiatief voorkomt. Anderzijds biedt dit ook houvast wanneer gemeente in jouw directe omgeving een planvoornemen heeft. Dan kan je je altijd beroepen op het participatiebeleid waar de gemeente zich procedureel aan heeft te houden.
Functies onder het omgevingsplan
Onder de Omgevingswet zullen er in het omgevingsplan geen bestemmingen meer opgenomen zijn. De huidige bestemmingen zoals we die kennen van het bestemmingsplan zullen ‘’hoofdfunctie – gebruiksdoel’’ gaan heten. De huidige dubbelbestemmingen zullen in de nieuwe situatie ‘’nevenfuncties – status’’ heten. Ook zullen er passieve functies worden opgenomen. Zo weet je wat er zich in het verleden heeft afgespeeld op het grondgebied. Het voordeel hierbij is dat je niet meer in oude bestemmingsplannen hoeft te kijken om te weten wat in het verleden op het grondgebied of perceel was toegestaan.
Figuur 4: diverse functies in een omgeving. Glastuinbouw, wonen, industrie.
Zo weet je zonder in oude bestemmingsplannen te hoeven duiken of jouw perceel vroeger een vuilstortplaats of dat er een autogarage gevestigd was. Als je dit weet kan je inschattingen gaan maken. Dat wanneer je de functie wonen wilt toekennen aan het perceel, je hoogstwaarschijnlijk de bodem zal moeten saneren. In ieder geval zal er een verkennend bodemonderzoek moeten worden uitgevoerd. Hetgeen dat we onder de huidige wet- en regelgeving ook al doen op plekken die verdacht worden van bodemverontreiniging.
De principes van de Omgevingswet
We gaan weer even opschalen van het regionale omgevingsplan naar de nationale Omgevingswet. Een tweetal principes van de Omgevingswet zijn het ‘’ja, mits-principe’’ en het ‘’decentraal tenzij-principe’’. Deze principes zijn op zichzelf staand abstract. We horen hier en daar geluiden dat burgers en ondernemers in de veronderstelling zijn dat straks veel meer mag en toegestaan is. Want de overheid moet nu overal ja op antwoorden toch?
Dit ligt echter wat genuanceerder. Het ‘’ja, mits-principe’’ hanteert en vraagt zodoende om een bepaalde houding van het bevoegd gezag. Het zijn dan ook niet zozeer de regels die dit principe eigen maken maar meer de houding van de decentrale. Daar waar in de praktijk soms nog wel eens terughoudend kan worden gereageerd op initiatieven omdat het in strijd is met wet- en/of regelgeving, is het doel van het ‘’ja, mits-principe’’ dat het bevoegd gezag (provincie, gemeente, waterschap) actief mee gaat denken in oplossingen. Als het niet op manier X lukt om invulling aan de wens van aanvrager te geven, hoe kunnen we het initiatief dusdanig vormgeven dat het wel toelaatbaar en passend is? Dit vraagt om een meedenkende houding van de ambtenaren. Dit in tegenstelling tot alleen het puur ‘’toetsen’’ aan de wet- en regelgeving. Kort gezegd wordt naast het toetsen van initiatieven van de medewerkers verwacht om actiever te gaan meedenken in oplossingen en vormgeving.
‘’Het ‘’ja, mits-principe’’ vraagt om een cultuuromslag bij (lokale) overheden’’ – Cees Zeldenrust. Mede-eigenaar CADDESK.
De reguliere en uitgebreide omgevingsvergunningprocedure onder de Omgevingswet
We kennen onder de huidige wet- en regelgeving een reguliere omgevingsvergunningprocedure (binnenplans, binnenplanse afwijking, buitenplanse kleine afwijking) en een buitenplanse grote afwijking (uitgebreide omgevingsvergunningprocedure of bestemmingswijziging).
Onder de Omgevingswet kennen we strak twee vormen. Namelijk binnenplans en buitenplans. Je zal dus een aanvraag gaan doen voor een OPA of BOPA. Een OPA is een omgevingsplanactiviteit en een BOPA een buitenplanse omgevingsplansactivteit.
De OPA en BOPA vervangen dus de binnen- en buitenplanse afwijking en de tussenliggende kleine buitenplanse afwijking. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet is de keuze simpel: OPA of BOPA. Beide hebben een wettelijk beslistermijn van 8 weken plus 6 weken verlenging. Bij een BOPA moet sprake zijn van een ‘’evenwichtige toedeling van functies aan locaties’’. In de huidige situatie moet er ‘’sprake van een goede ruimtelijke ordening’’. De term ‘’functies’’ is breder gegeven. Naast de ruimtelijke aspecten bevat functies ook aspecten als economie, zorg, sociale cohesie en meer. Tevens kan het bevoegd gezag besluiten om bij een BOPA de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. Hierbij moet men wel een zienswijze opvragen bij de aanvrager. Tevens kan de raad een lijst ‘’advies met instemming’’ opstellen. Dan wordt de beslistermijn met 4 weken verlengd.
De kruimelregeling onder het omgevingsplan 2023
Voor sommige lezers is de kruimelregeling wellicht al bekend. Dit is artikel 4, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Hier staat in opgenomen voor welke gebruik en bouwactiviteiten die niet passen binnen het geldende bestemmingsplan de gemeente middels een reguliere procedure van 8 weken het gewenste kan verlenen.
Onder de Omgevingswet bestaat de kruimelregeling straks niet meer. Deze bevoegdheid is verschoven naar de lokale overheid. Gemeenten kunnen ervoor kiezen deze regels te ‘’knippen en plakken’’ naar haar Omgevingsplan of naar eigen inziens aangepast op te nemen. Doet men dit niet, dan zal initiatiefnemer middels een buitenplanse omgevingsplanactiviteit hetgeen dat destijds onder de kruimelregeling viel moeten aanvragen. De reden dat dergelijke landelijke regels onder toezicht van de lokale overheid komen is gekomen vanuit het ‘’decentraal, tenzij-principe’’. De regering gaat ervan uit dat provincies en gemeenten het beste weten wat er speelt in hun regio en hoe hier invulling aan te geven. Ze laten de keuze voor het wel of niet (aangepast) opnemen van dergelijke regels over aan de lokale overheid.
Kortom: het kruimelbeleid bestaat straks niet meer. Dit betekent dat als je als initiatiefnemer wilt afwijken van het omgevingsplan het altijd een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zal zijn. Tenzij men in het omgevingsplan de kruimelgevallen of andere aanvullende regels heeft opgenomen. Dan zijn het de regels van het omgevingsplan en dus binnenplans.
Samengevat kan de gemeente dus regels opnemen in het omgevingsplan waarmee een functiewijziging van bijvoorbeeld een gebouw binnenplans geregeld kan worden.
Het nadeel wanneer de kruimelgevallen niet in het omgevingsplan staan je zult moeten motiveren waarom je wenst af te wijken van de regels in het omgevingsplan. Er is namelijk sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit en je zult dus moeten onderbouwen dat er sprake blijft van een ‘’evenwichtige toedeling van functies’’. Kortom: verantwoorden waarom afwijken verantwoord is. Het kan dus straks per gemeente verschillen of je een kruimelartikel binnen- of buitenplans moet toepassen.